2004年人大代表工作的破题之举

2004年,在全国人大常委会办公厅联络局副局长任上的我,具体承担了加强和改进全国人大代表议案、建议以及活动方式工作三个文件稿的调研、起草、讨论修改等一些工作。后来，这三个文件稿的有关内容在研究起草2005年5月26日中央下发的９号文件时得到采纳和吸收。值中央9号文件发布实施10周年之际,翻阅电脑里存的当年各个版本的资料和笔记本中各种会议的记录，记忆的闸门大开。回想亲身经历或者知道的一些事情，深感当年全国人大代表工作三个文件的制定，建立健全代表依法履职的具体工作制度，是十届全国人大常委会代表工作的一大亮点，是代表工作的破题之举，对充分发挥代表作用，对中央９号文件的形成，意义重大。
    一、代表工作破题：从改进代表议案、建议工作入手
    全国人大常委会历来重视代表工作。改革开放以来，人大代表工作迎来发展的春天。特别是1992年4月代表法的制定和实施，代表工作走上了依法规范、保障的轨道。各级人大常委会不断加强和改进代表工作，努力为代表执行代表职务创造条件。实践中，代表工作中也遇到一些困难和问题需要研究解决。2003年3月10日，九届全国人大常委会委员长李鹏在参加十届全国人大一次会议重庆代表团讨论九届全国人大常委会工作报告时明确指出：如何发挥全国人大代表的作用，是一个并没有完全解决好的问题。
    十届全国人大常委会承前启后，进一步把代表工作做为常委会工作的基础性工作、经常性工作来抓，在充分发挥代表作用方面浓墨重彩，努力做好代表工作这篇大文章。
    破题要找突破口，加强和改进代表议案、建议（以下均用简称）的提出和办理工作，就成了一个重要抓手。2003年12月底，一位党外副委员长给吴邦国委员长写信，讲当前代表议案、建议的提出和办理都有个提高质量的问题，并提出了解决这个问题的一些具体意见。吴邦国委员长认为这些意见很重要，也很有针对性，批示有关部门认真研究，提出改进工作的意见。王兆国副委员长、盛华仁副委员长兼秘书长随后也作出批示。联络局根据常委会领导同志的批示和要求，考虑到接下来人代会改进代表议案工作的需要，2004年1月9日，在机关内部请全国人大有关专门委员会办事机构负责人和熟悉代表议案工作的同志，就议案改进工作进行了座谈；1月12日，又在北京市与部分全国人大代表以及北京市人大常委会代表联络室、人事室有关同志举行了座谈会，就议案改进工作征求意见。随后，查阅了地方人大迄今为止包括12个省、自治区、直辖市以及5个较大的市人大及其常委会关于代表议案工作的地方性法规，并与常委会法制工作委员会、办公厅信息中心等进行工作上的沟通和联系，在派人应邀列席北京市人代会时进行代表议案的考察研究工作等。在此基础上，提出了在即将召开的十届全国人大二次会议上改进代表议案工作的一些意见和建议。
    二、十届全国人大二次会议上代表议案、建议工作的初步改进
    2004年2月10日，在盛华仁副委员长兼秘书长办公室，盛华仁与其他几位副秘书长及联络局的负责同志研究改进代表议案工作。盛华仁当时就提出：在今年的人代会上，要向各代表团召集人提出对代表议案工作的要求；代表议案、建议重在质量，但也要有一定数量，不能挫伤代表积极性；省级人大常委会和全国人大机关有责任帮助代表提好议案、建议；落脚点是为了保证代表作用的充分发挥。
    3月2日下午，在大会秘书处召开的由各代表团召集人参加的会议上，大会秘书处领导同志在讲话中专门就代表议案的提出以及办理提出要求。包括突出讲了什么是代表议案，代表议案工作中存在的主要问题，为什么要提出改进代表议案的要求和如何改进；强调要注重质量，代表议案要依法按规定认真负责地联名提出，各代表团和议案组帮助做好有关工作；各专门委员会要认真审议代表议案并提出处理意见。
    在这次人代会上，大会议案组印发了“关于代表团和代表提出议案与建议、批评和意见的注意事项”。里面明确规定：依法应当由国务院及其所属部门、最高人民法院、最高人民检察院、地方各级人民政府等机关或者其他组织处理的问题（如制定法规，调整行政区划，增加机构编制，申请本地区经济、文化建设项目和某项经济指标，解决某项专款等事项），不属于全国人民代表大会的职权范围，请不要作为议案提出。代表所提议案应当有案由、案据和方案，即要写明所要解决的问题及其依据，并提出解决该问题的建议方案。提立法案或者法律修正案的，应附有法律草案或者法律修正草案。代表应当经过充分的调查研究，尽量结合本职工作和熟悉的领域提出议案，所提议案应当符合法律规定，事实准确、清楚。30名以上代表联名提出议案时，联名提出议案的代表要认真研究议案的内容，然后在议案纸“联名提出议案的代表情况”栏中签名，同时要按要求，写明自己的代表证号码等情况。领衔提出议案的代表名字，应出现在议案纸的首页上，并写上自己的代表证号码。在同一件议案中，代表不要重复签名。以代表团名义提出的议案，需要由代表团全体代表的过半数通过，并由代表团负责人签署。代表提出的建议，要明确需要具体解决的问题和承办单位。对各政党和社会团体、各企业事业组织的建议，对有关各类案件的申诉，对本次大会审议的各项议案和报告的意见，请不要作为议案或者建议提出。群众请代表转交大会的信件，不要作为建议提出。议案或者建议送交前，请代表团指定一位副团长和有关工作人员按照要求进行初核，努力做到符合要求。上述印发的注意事项及其对代表提出议案、建议的要求，在人大历史上还是第一次。
    在这次人代会期间，大会议案组在大会秘书处领导下，及时与各代表团和全国人大有关专门委员会负责代表议案工作的同志进行沟通、联系，共同做好有关工作，妥善处理改进代表议案工作中的各种问题。对代表议案中涉及的某些重要问题和重要情况，及时向大会秘书处提出报告。议案组在会议后期请各代表团负责代表议案的同志座谈，就代表议案改进工作进一步听取意见。
    三、下死决心搞出“两个办法”来
    2004年3月13日上午，在十届全国人大二次会议主席团常务主席会议上，吴邦国委员长和一些副委员长就提出，今年要研究代表议案、建议工作的改进，对代表议案、建议的提出和办理加以规范，从制度上、机制上搞出一套办法来，一方面解决代表本身存在的一些问题，另一方面解决有关机关、组织在工作中存在的问题。这也是为了纪念人民代表大会制度50周年，坚持和完善人民代表大会制度。
    3月24日下午，在盛华仁副委员长兼秘书长办公室，盛华仁在与几位副秘书长及联络局的负责同志研究代表建议办理工作时，就改进代表议案、建议工作谈了不少新的观点和看法，其中不少付诸于而后的代表工作实践。这些观点和看法包括：
    一是要对十届全国人大二次会议上代表提出的6005件建议及办理做下分析。这可能费点劲，但不分析，我们心中无数；不做这项工作，不行。要对这些建议进行分类，看看哪些有价值，可以成其为建议，占多少；哪些不规范的，又占多少。否则，承办单位怎么看，会影响人大代表的形象，影响人大的形象。还要从建议中抓倾向性、苗头性的问题进行分析，看看是些什么问题，占多大比例，是什么人提出来的，问题出在什么地方，理出来，以引起领导重视。不能代表提出来，我们就不管了。对有价值的代表建议，可选一批重点，抓二三十个重要问题，进行督促办理。要尊重代表的民主权利，反过来代表也要尊重自己并正确地行使权利。开全国人代会的时候，各省都要派专人负责代表议案和建议工作。要组织对代表培训，使代表知道怎样当代表，如何依法履行职责，这是人大办事机构的职责和责任。
    二是要研究改进代表建议提出和办理的办法。要从代表建议提出进行规范开始，定出可衡量的标准，搞它几条；然后，还要对交办、承办、答复、反馈，一直到督促检查、办理情况向人大常委会报告，各个环节都要作出具体规定。为了把这个办法搞好，可以开若干个座谈会，听取各方面对这项工作的意见。在年底的常委会会议上，除了安排听取专门委员会关于代表议案处理的情况报告外，还可以安排以办公厅名义，就代表建议的办理情况向常委会会议专门提出报告，经修改后再印发人大会议。
    三是对代表议案的工作也要进行研究。包括议案提出和办理的标准，要先理出个东西，首先自己要清楚。不研究改进，就是费力不讨好。
    四是认真调研和起草“两个办法”。今年全国人大常委会工作要点明确提出，要“认真改进代表议案和建议的办理工作，支持代表依法履行职权”。吴邦国委员长讲，今年常委会的工作，要有一些亮点，其中两个就是改进代表议案和建议的提出和办理工作。最根本的，是要有一个办法。要下死决心，在这方面搞出个办法出来。要将代表议案和建议的改进工作，作为一件大事来抓，切实负起责任来。基20多年代表议案和建议工作之经验，应当可以也能够拿出个代表议案和建议改进的“两个办法”出来。
    我们所做的一切，都是为了坚持和完善人民代表大会制度，是为了这个制度的建设添砖加瓦。代表是国家权力机关组成人员，其权利要得到正确地行使，其提出的议案和建议要得到认真地办理。这不仅有利于国家权力机关的作用发挥，也有利于“一府两院”改进工作。我们对议案、建议工作提出要求，是对代表也是对大会负责，对人民代表大会制度负责。这不是限制代表的权利，而是为了更好地发挥代表的作用。现在到总结经验的时候了。
    四、“两个办法”稿的调研和起草
    根据常委会领导同志的指示精神，2004年3月下旬，办公厅联络局成立了加强和改进代表议案和建议工作小组，着手开展调研和起草全国人大代表议案处理办法和建议办理办法这“两个办法”稿的具体工作。
    联络局及其工作小组在收集、整理代表议案和建议工作现有的法律规定、地方人大制定的法规及工作条例、国外议会有关议员法案材料、各承办单位制定的办理代表建议要求等有关资料的基础上，依照法律规定，参考以往部分全国人大代表的意见和地方人大的一些做法，结合全国人大以往的工作实践，对代表议案、建议提出的标准、办理的程序和提高议案处理、建议办理质量等有关问题进行了认真研究。4月6日至16日在北京，全国人大常委会办公厅及其联络局分别召开了由部分全国人大代表、有关机关承办代表建议的同志和处理议案工作的同志等参加的五个座谈会，就改进代表议案和建议的提出和办理工作进行了座谈。4月21日至28日，联络局派人赴吉林、辽宁，分别在吉林省人大、长春市人大、辽宁省人大、沈阳市人大召开座谈会，邀请两省部分全国人大代表，人大常委会、政府、法院和检察院有关工作人员，就议案、建议办理工作进行座谈，听取各方面的意见和建议。5月初，草拟出了“全国人大代表议案处理办法”和“全国人大代表建议办理办法”的初稿。5月14日，结合草拟“两个办法”稿工作中遇到的有关问题，邀请全国人大机关有关部门的同志进行工作研讨。5月18日，刘镇副秘书长带领联络局有关同志赴全国政协，与全国政协傅志煌副秘书长及全国政协提案委员会办公室的有关同志座谈，了解政协委员提案办理工作制度情况。6月3日，派人参加了由最高人民法院联络工作办公室在南宁召开的“人大代表关注个案座谈会”，听取最高人民法院和9个省级高级人民法院对代表提出建议涉及具体案件问题的意见。6月7日至9日，联络局在北京召开“改进代表议案建议工作研讨会”，邀请北京、河北、黑龙江、江苏、广西等17个省、自治区、直辖市人大常委会代表联络机构的30多位同志，研讨代表议案、建议工作，讨论修改“两个办法”稿。会后，我们根据研讨会上大家的意见，整理出了会议的观点综述，并形成了“两个办法”的修改稿及说明，经联络局同志集体讨论，于6月23日上报。7月6日，根据常委会领导同志的指示，又对“两个办法”稿及说明进行了修改，并再次上报。随后，还上报了下述材料以供领导同志参考：我国法律关于代表议案和建议的有关规定；地方性法规关于代表议案和建议的有关规定；外国议会议员提出议案及其处理的有关规定；十届全国人大二次会议代表议案的分析报告；十届全国人大二次会议期间代表建议的分析报告；改进代表议案和建议五个座谈会纪要；改进代表议案建议研讨会观点综述；改进代表议案建议工作情况报告；列入全国人大及其常委会会议议程的四件代表议案情况等。
    经过几个月努力，联络局及其工作小组采取走出去、请进来等多种方式，深入调研和讨论形成的“两个办法”稿，获得了常委会领导同志的肯定。7月下旬，全国人大常委会办公厅代表活动方式几个调研小组赴9个省、自治区、直辖市进行调研时，又分别代为征求了部分全国人大代表、地方人大常委会对“两个办法”稿的意见。同时，还委托一些地方人大的代表联络机构就“两个办法”稿征求当地全国人大代表的意见。后来，“两个办法”稿又正式征求有关全国人大代表、全国人大各专门委员会、全国人大常委会工作部门和国务院办公厅及有关部委、最高人民法院、最高人民检察院以及其他有关建议承办单位、地方人大有关工作部门的意见，综合各方面的意见，多次又再作修改，几十易其稿，直到12月份才定稿。
    在调研和起草过程中，盛华仁副委员长兼秘书长多次听取汇报，并亲自主持了对“两个办法”稿的修改。8月31日，盛华仁在他的办公室专门找我谈话，询问“两个办法”稿起草过程中的问题究竟出在哪、原因在哪，提出要解放思想，不要教条主义，使代表工作螺旋式上升。
    就“两个办法”稿名称讲两个花絮。第一个，原来两个稿子的名称并不是“全国人大代表议案处理办法”和“全国人大代表建议处理办法”，因为讲的都是处理，而实际上稿子里还有代表议案、建议提出的内容规定，提出和处理是两个不同的阶段。考虑到代表议案、建议处理的前提是提出，经过反复斟酌，后来都改成了“处理办法”。另一个，最初是“全国人大代表建议办理办法”而不是“全国人大代表建议处理办法”，因为在实际工作中，对代表建议一般都讲办理，请教语言学专家其讲的是“办理是个谦词”，用于代表建议妥当。考虑到法律规定，代表提出的建议是由本级人大常委会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复，也考虑到这两个文件称谓的方便，后来都采用了“处理办法”。
    五、改进代表议案、建议工作五个座谈会情况
    根据盛华仁副委员长兼秘书长的指示精神，全国人大常委会办公厅及其联络局于2004年4月6日至16日在北京，分别召开了由列席十届全国人大常委会八次会议的9名全国人大代表、北京市的6名全国人大代表、国务院办公厅及其有关部委、最高人民法院和最高人民检察院承办代表建议的同志、全国人大各专门委员会办公室或者法案室处理议案工作的同志等参加的五个座谈会，就改进代表议案、建议的提出和办理工作进行了座谈。这五个座谈会对后来“两个办法”稿的形成作用很大。在这五个座谈会上，与会同志提出了许多重要的观点和看法。
    一是认为改进代表议案、建议工作非常必要、及时。要从坚持和完善人民代表大会制度的高度来重视代表议案、建议工作。把改进代表议案、建议工作作为今年常委会工作的一个重点，是对代表的尊重，是对人民代表大会制度的尊重，大家感受到了新一届全国人大常委会的良好工作作风。大家赞成对十届全国人大二次会议期间代表提出的议案和建议进行分析，赞成在代表议案和建议的提出和办理方面尽快制定规范化、制度化、程序化的办法，以保证代表议案和建议提出和办理工作的质量与效率。
    二是指出了当前代表议案、建议工作中存在的主要问题。包括：法律对代表议案和建议提出和办理的规定过于原则，使代表议案和建议的提出和办理工作缺乏具体的遵循；一些代表对全局情况以及如何提出议案和建议不够了解，缺少必要的调查研究，或者受某些因素的制约，提出的议案和建议质量不高；各专门委员会在人大会议期间处理代表议案时间较紧，有的议案处理随意性大；部分承办单位对建议办理工作重视不够，办理和答复质量不高；人大常委会有关机构为代表议案和建议的提出和办理，提供的服务和保障不够等。
    三是提出了改进代表议案、建议工作的若干建议。包括：集中时间、集中力量，尽快制定出“两个办法”；各专门委员会要重视代表议案的处理工作，改进处理的程序和方法；各承办单位要提高对办理代表建议工作的重视程度，明确责任，注重实效；全国人大常委会有关机构要为代表议案和建议的提出和办理做好服务和保障工作。
    参加座谈会的同志一致认为，改进代表议案、建议工作非常必要，也面临着许多困难和需要解决的问题。大家充满信心，认为经过努力，一定能在代表议案和建议的提出和办理上搞出可行的办法出来，一定能够使今年全国人大常委会工作的这个“亮点”真正亮起来。
    六、起草“两个办法”稿涉及的一些争论问题
    一般都是有两种甚至更多种不同的意见。
    （一）代表议案与国家机关议案是否处于相同法律地位。有的认为应当是，但在实践中代表议案的法律地位没有得到应有的保障，代表议案基本上都没有列入大会议程。有的认为法律规定主席团可以决定是否将代表议案列入大会议程，事实上表明了代表议案与国家机关议案具有不同的法律地位。
    （二）如何理解代表议案的内容范围。有的认为应当限于宪法和法律的有关规定，进行正面列举。有的认为应当从立法权、监督权、任免权和重大事项决定权的“四权”理解。有的认为应当也包括人大常委会的职权范围。有的认为对人大职权范围内的事项并不是代表都可以提出议案。
    （三）代表议案是否作广义和狭义两种理解。有的认为广义上说应当包括一般议案和罢免案、质询案、关于特定问题的调查委员会的提议等。有的认为代表议案是狭义的，不包括其他方面。
    （四）代表提出法律案是否应当附有法律草案及其说明。有的认为如果要求附有，过于苛刻。有的认为作为要求提请大会审议的重要文件，需要具备规范的形式。
    （五）主席团能否决定将代表议案列入常委会或者下次大会议程。有的认为是可以的，因为大会有会期的限制。有的认为不可以，大会主席团权限仅限于本次大会的有关事项。
    （六）大会秘书处处理代表议案有哪些职责。有的认为有帮助代表把握议案内容、规范议案形式并对其有建议撤回或者补正的权利。有的认为只是有对代表议案收集、登记、整理、摘报、分析并报告等职责。有的认为人大都应当设立议案审查委员会，以解决目前大会秘书处处理代表议案工作不顺的矛盾。有的认为大会秘书处可不代行处理代表议案职能以发挥专门委员会的作用。
    （七）专门委员会处理代表议案是否应当统一标准。有的认为需要，以减少随意性。有的认为受多方面因素影响，不存在也不可能有统一的客观标准。
    （八）代表议案可否转为代表建议处理。有的认为不可以，大会主席团和有关专门委员会只能决定是否列入大会议程。有的认为可以，体现了对代表劳动的尊重。有的认为不可以但有关的专门委员会可以在闭会期间继续审议、提出意见。
    （九）代表提出建议是否应当把握一定的层次。有的认为应当，提出建议要区分全国和地方的各个层次。有的认为不应当，因为法律规定代表可以对各方面工作提出建议。
    （十）具体司法案件可否作为代表建议提出。有的认为可以，代表对各方面工作提出建议不排除涉及司法机关的具体案件。有的认为不可以，因为这可能影响司法公正。
    （十一）代表建议办理的结果有无客观的标准。有的认为应当以代表是否满意为明确标准。有的认为关键是看承办单位是否落实了解决问题的办法。
    （十二）“一府两院”应否向人大常委会报告代表建议办理工作情况。有的认为应当，以体现人大常委会对“一府两院”工作的监督。有的认为不宜采取“一刀切”的做法。
    （十三）是否需要确定重点的代表建议并进行督办。有的认为需要，以重点的带动一般建议的办理。有的认为代表建议没有重点非重点之分，处理时才可以讲对一些建议作重点办理。
    （十四）是否应当表彰优秀代表建议或者承办单位。有的认为应当，以激励先进、鞭策落后。有的认为若可以，在法理上和实践中很难认定和操作。
    （十五）现在是否必要在代表议案、建议的提出和办理方面加以规范。有的认为非常必要，应当尽快出台有关办法。有的认为，当前还是探索、总结和完善的问题，急于规范可能事倍功半。
    （十六）如何确定代表议案、建议规范性文件的位阶。有的认为由于涉及到代表的权利与义务，宜由人大或者其常委会制定。有的认为可以先在工作层面上考虑，待条件成熟时再上升为法律。
    对上述这些有争议的问题，在后来出台的“两个办法”中一般都有了结论性的意见，这里不再加以赘述或者解释。
    还有一个问题，就是代表在闭会期间可不可以提出议案，如果提出如何处理。全国人大议事规则规定：全国人大一个代表团或者代表联名可以向全国人大提出议案，代表联名或者代表团提出的议案可以在全国人大会议举行前提出。经过讨论，最后在代表议案处理办法中的规定是：代表议案一般在大会会议期间提出；符合议案基本条件、准备成熟的，也可以在大会闭会期间提出。原来在办法稿中曾经规定，代表在闭会期间提出的议案，由委员长会议研究处理，再象类似大会主席团那样处理代表的议案。后来研究考虑，这在法理上还是有问题，最后在办法中规定的是：对闭会期间提出的符合议案基本要求的代表议案，属于法律案的，可以依照立法法的规定先向全国人大常委会提出；其他议案在大会会议举行时，送交大会秘书处，与会议期间提出的代表议案一并处理。
    七、当年改进代表议案、建议办理的其他几项具体工作
    一是做好代表议案和建议分析工作。联络局于2004年4月中旬，以全国人大常委会办公厅的名义，分别向全国人大各专门委员会和167个代表建议承办单位发出通知，请他们协助做好十届全国人大二次会议代表议案和建议的初步分析工作，并书面反馈意见。在各承办单位初步分析的基础上，联络局对代表议案和建议进行了综合分析，分别形成了代表议案、建议分析报告，上报常委会领导。
    二是抓好需要重点办理的代表建议的办理工作。为落实常委会领导同志的指示精神，进一步加强和改进代表建议办理工作，全国人大常委会办公厅、国务院办公厅于2004年4－6月间经过反复协商，确定了8个方面的需要重点处理的建议，共同督促有关承办单位重点办理。这8个方面涉及代表建议136件，领衔和签名附议代表1370人次，既是代表反映比较集中、人民群众普遍关心又事关大局的问题，同时也是相关承办单位当年的工作重点问题。确定重点办理的代表建议的主要原则是：内容属于党和国家的中心工作、改革发展稳定的重大问题、人民群众普遍关心的热点问题；代表反映强烈而且数量较多；近期通过办理有可能抓出成效的。在下半年近5个月时间里，10个承办单位领导重视，邀请代表直接参与办理，认真反馈办理结果，使办理工作取得了承办单位欢迎、代表满意、地方人大肯定并且关键是解决实际问题的好的效果。在12月9日的常委会秘书长办公会上，联络局专门汇报了重点办理代表建议的情况，会议研究了重点办理的代表建议的确定方法、承办和督办等。
    三是成立代表议案建议办理的专门办事机构。在编制十分紧张的情况下，2004年4月，全国人大常委会办公厅经过努力，经中编办同意，在联络局增设了代表议案建议办理处，具体承担有关代表议案和建议的提出、办理等服务保障工作。很快，就配备了一位处长，8个编制到位3人，处里的工作6月份就开始运转起来。我在联络局分管这个处的工作。
    八、调研、起草“关于加强和规范全国人大代表活动的若干意见”稿
    进入新的世纪以来，随着人大代表履职积极性的不断提高，代表在会议期间的工作和在闭会期间的活动有了很大的发展，也出现了一些新的情况和问题。2004年6月，中央政策研究室在一份送阅件中以《人大代表活动方式及规范建议》为题将有关情况和问题向中央作了反映，胡锦涛总书记对此高度重视并作出批示，建议全国人大常委会对此类问题进行研究。全国人大常委会领导同志也作出批示，提出对代表活动方式加以规范。为此，全国人大常委会办公厅组成代表活动方式几个调研小组，于7月份赴9个省、自治区、直辖市进行调研，并委托10个省级人大常委会代表联络机构在当地调研，还利用其他一些机会听取部分全国人大代表的意见。在此基础上，以办公厅联络局为主草拟了“关于加强和规范全国人大代表在闭会期间活动的若干意见（稿）”（以下简称代表活动若干意见稿）。后来又根据领导同志的指示精神，这个稿子中又相应增加了保障代表在会议期间依法行使职权的有关内容，相应地修改了稿子的名称。12月，经过反复研究、修改，最后形成的稿子上报常委会领导。
    代表活动若干意见稿在起草过程中，主要注意了这样几个问题。一是注重加强代表在会议期间的工作。明确规定了全国人大代表在会议期间的主要工作，代表应当按规定出席大会会议，参加各项议程活动，依法参加行使国家权力。二是注重增强代表在闭会期间活动的实效。明确规定了代表在会议期间的活动内容，阐明了活动的目的和组织，强调了代表小组的组织、代表活动以集体活动为主和以代表小组活动为基本形式、一般在原选举单位的行政区域内进行，增加专题调研作为代表活动的又一主要方式，代表联系人民群众要讲求实效等。三是注重明确代表活动的责任和义务。包括增强代表参加活动的主动性和责任心，注意履职的方式方法，代表要模范地遵守宪法和法律，自觉接受监督等。四是注重加强对代表活动的服务和保障。要扩大代表对常委会活动的参与，保证代表知情知政和参加代表培训，保障代表活动的经费和时间，省级人大常委会可以在其办事机构内设立全国人大代表联络处等。
    在调研和起草过程中，盛华仁副委员长兼秘书长多次听取汇报，并亲自主持了对代表活动若干意见稿的修改。10月9日在盛华仁主持的常委会秘书长办公会议上，重点讨论了“两个办法”稿和代表活动若干意见稿，大家对这几个文件的内容、提法、位阶、对今后人大工作及其法律制度的完善等，提出了很多有价值的意见。后来据了解，在接下来的常委会党组会议上，吴邦国委员长明确提出，这三个文件要与整个人民代表大会制度的坚持和完善一块结合起来考虑，与中央要求的民主法制建设进程一块结合起来考虑，要在深入调查研究的基础上形成文件，向中央提出报告。
    我清楚的记得，在一个场合我讲，搞“两个办法”稿和代表活动若干意见稿，“难度非常大，必须向前走”，盛华仁表示赞同；在大会堂山西厅的一次讨论会上，他非常赞同我的观点，将人大代表要坚持“两个务必”，自觉接受原选举单位和人民群众的监督的表述，写在代表活动若干意见稿的最后等。
    再补充一个情况。常委会办公厅联络局成立于1983年８月，是由当时办公厅下设的政法室并吸收秘书室的代表联络处改名成立的，其主要职责是联络全国人大代表和地方人大。盛华仁在2004年9月10日讨论修改“两个办法”稿的座谈会上，明确把联络局的工作任务具体定位于“四个三”，即一是联络近三千全国人大代表，二是联络三十一个省级人大常委会，三是了解和反映代表法、选举法和地方组织法这三部法律的实施情况，四是研究、实践和落实加强和规范全国人大代表活动、代表议案、代表建议这三方面的工作文件。
    九、当年全国人大代表工作取得的新进展
    2004年，在全国人大常委会领导同志的亲自关心和指导下，在有关机关、组织的支持和配合下，在全国人大常委会有关机构的努力下，特别是由于全国人大代表的努力，全国人大代表工作有了新的进展，代表议案、建议的办理工作和闭会期间的活动有许多加强和改进，代表作用有了更好地发挥。
    一是抓好代表履职学习。全国人大常委会有关办事机构通过举办代表培训班、情况通报会、寄送有关材料等形式，加强了对代表的学习、培训和通报情况工作，使代表进一步知情知政，增强了依法履职的责任感和能力。二是改进代表议案办理工作。全国人大7个专门委员会认真审议大会主席团交付的十届全国人大二次会议上代表提出的641件议案，普遍制定计划，落实责任，在办理过程中加强与代表和有关方面的直接联系和沟通，努力提高办理工作的质量，努力吸纳代表议案有关内容改进人大及其常委会的立法、监督等工作。三是改进代表建议办理工作。承办单位对十届全国人大二次会议上代表提出的6005件建议（含议案转建议733件）的办理高度重视，普遍加大了办理的力度，注意加强与代表的联系和沟通，注重提高办理质量、增强办理实效，8个方面代表建议的重点办理尤其成效显著。四是加强代表视察、专题调研和考察等工作。常委会重视代表的视察工作，吸收代表参加有关议案的调研和执法检查，安排代表有针对性地开展专题调研和考察，还组织了东西部部分全国人大代表的相互考察学习活动。港澳台全国人大代表工作也有新的进展。五是提高代表列席常委会会议质量。增加代表列席常委会会议人数，由九届时的6人增加到12人，并帮助代表在列席会议前认真调研和准备，常委会领导同志注意听取列席代表对改进人大工作的意见以密切常委会同代表的联系。六是突出代表工作的制度建设。通过多种方式开展调查研究，广泛征求各方面的意见，起草和形成了“两个办法”稿和代表活动若干意见稿，推动有关代表工作的法制化、规范化、程序化建设。这最后一个方面代表工作的进展，是当年代表工作“亮点”中最耀眼的，这在前面已经多有表述，因此也成为代表工作“破题之举”的重头戏。
    需要特别指出，吴邦国委员长上任伊始，就在一些场合强调要注意充分发挥代表作用,还身体力行，于2004年11月中旬，亲自组织常委会调研组深入福建、广东专门进行调查研究。吴邦国委员长在调研时，就做好新时期的人大工作，保障代表依法履行职责、充分发挥代表作用作出了重要指示。主要是强调了三点：一是加强代表在人大会议期间的工作。要完善人大的工作制度和方式，提高会议审议质量。提高审议质量的一个重要环节是使代表知情知政。代表议案是代表履职的重要内容，要进一步规范，确保议案质量。要加强代表议案、建议的办理，切实促进有关方面改进工作。二是增强代表在闭会期间活动的实效。参加代表视察和执法检查是代表在闭会期间的主要活动，也是代表了解民意、体察民情的重要方式。增强实效的关键在于选好活动的题目，要围绕党和国家的工作大局，围绕改革发展稳定中的重大问题，围绕人民群众普遍关心的热点难点问题，精心组织。代表列席常委会会议、参与专题调研等也是闭会期间履行代表职责的重要内容，关键是人大常委会要做好组织工作。三是有关方面要积极创造条件，为代表依法履行职责提供保障。代表所在部门和单位要保障代表依法履职的时间。要保证代表活动的经费，加强代表培训工作，提高代表的履职能力。代表也要模范遵守宪法和法律，做好本职工作，依法履行代表职责。应当说，上述要求后来都体现在“两个办法”稿和代表活动若干意见稿中，并且在而后的代表工作实践中得到贯彻落实。
    2004年,全国人大常委会在充分发挥代表作用方面付出了比以往更大、更多的努力，为破解代表工作难题进行了卓有成效的工作。这一年，全国人大常委会的代表工作有不少开拓性的做法，有许多新的亮点、有很多新的进展，突出的是抓了代表工作三个文件的制定，为2005年中央９号文件的出台做了大量铺垫性、基础性工作。
    （作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任、办公厅联络局原巡视员）